Форма конституции

Главная » Рефераты на русском » Форма конституции

Форма конституции — это способ организации и выражения заключенного в ней правового материала. В литературе же можно встретить более сложные определения, включающие, в частности, разделение формы на внутреннюю и внешнюю[1]. Мировой опыт свидетельствует о значительном разнообразии таких форм. Одна из первых классификаций основных законов по форме по­явилась в конце XIX в. Конституционная доктрина разделила их тогда на писаные и неписаные. Писаная конституция представляет собой единый текст основного закона, в котором кодифицированы нормы, закрепляющие важнейшие государственно-право­вые институты; неписаная — включает в себя несколько законов, конституционных обычаев, традиций. Форма конституции определяется тем, что конституция, как отмечалось, может состоять из одного или нескольких нормативных актов. В последнем случае общим для актов, составляющих конституцию, является то, что все они в равной мере обладают высшей юридической силой. Например, Основной Закон Германии, Конституция Испании, Политическая Конституция Мексиканских Соединенных Штатов 1917 г. являются едиными и единственными конституционными актами в соответствующей стране.

Напротив, Форма конституции Швеции состоит из трех нормативных актов: Формы правления 1974 г., в которой урегулированы основы государственного строя, основные свободы и права и система государственных органов; Акта о престолонаследии 1810 г. и Акта о свободе печати 1974 г. Сегодня такая классификация в значительной степени устарела, в связи с чем ученые-юристы разрабатывают все новые и новые подходы к решению данного вопроса. Так, предлагается деление конституций на кодифицированные, некодифицированные и смешанные; консолидированные и комбинированные. Так, один из авторов учебника «Конституционное (государственное) право зарубежных стран» В.В.Маклаков пишет, что «если конституция есть единый писаный акт, регулирующий все основные вопросы конституционного характера, то ее можно определить как кодифицированную. Если те же вопросы регулируются несколькими писаными актами, мы имеем дело с некодифицированной конституцией. Кодифицированные конституции в зависимости от степени кодификации можно подразделить на развернутые и неразвернутые, хотя надо признать, что границы такого деления весьма расплывчаты». Смешанные конституции состоят из писаных правовых актов, а также из обычаев и доктрин. Классическим примером последних является Конституция Великобритании, включающая в себя следующие законы (статуты): Великая хартия вольностей 1215 г., Акт о соединении с Шотландией 1706 г., Акт о парламенте 1911 г., Акт о народном представительстве 1983 г. и др.; судебные прецеденты (общее право); конституционные обычаи (конституционные соглашения). Деление конституций на писаные, смешанные и неписаные достаточно условно, поскольку и при наличии писаной конституции в стране действуют конституционные обычаи. Например, французский премьер-министр по Конституции ответствен только перед нижней палатой Парламента — Национальным собранием, но на практике несет ответственность и перед президентом республики.

На наш взгляд, следует согласиться с мнением о том, что приведенное деление формы конституции по их формам на писаные, неписаные и смешанные будет корректно в том случае, если указать, что речь идет о формальной либо материальной конституции. Формальная конституция всегда является писаной, материальная — смешанной, т.е. частично писаной (обычные законы), частично неписаной (конституционные обычаи и судебные прецеденты). Заметим, что ни в одной конституции не содержится прямого указания на то, что именно ее составляет. В редких случаях это можно установить лишь в результате глубокого всестороннего анализа текста самих основных законов, сопоставления его с другими правовыми актами. Определение тех или иных составляющих конституции отдельно взятой страны, ее формы относится к области теории, и в связи с этим существуют различные подходы к решению данных проблем. Так, нет четкого представления о том, сколько законов (статутов) входит в Конституцию Великобритании: юристы называют различные числа — от десятков до 350 актов. Это не всегда способствует стабильности правовой системы, правильному представлению об иерархии нормативных актов, реальному обеспечению верховенства, высшей юридической силы основного закона. По-видимому, целесообразно четко закреплять в самих текстах конституций перечни актов, их составляющих. Опыт конституционного строительства показывает, что сложившаяся в каждой отдельно взятой стране форма конституции есть, прежде всего, результат исторических особенностей развития и традиций данного государства. Вместе с тем эта форма не является чем-то раз и навсегда данным. Идет процесс изменений, переход от одной формы конституции к другой. Это обусловливается в первую очередь конкретным социально-экономическим, политическим положением государств на различных этапах их общественного развития. Особенно ярко это проявляется в периоды острейших кризисных ситуаций. Именно в такое время идет интенсивный поиск новых, прогрессивных, нестандартных решений по выводу общества из сложного положения. Именно в это время принимаются конституции, начинают функционировать не существовавшие ранее государственно-правовые институты, базирующиеся на новых подходах к решению разных вопросов. Отметим и тот факт, что, как правило, в таких условиях вводятся и новые нормативные акты, положение которых в правовой иерархии страны, особенно по отношению к основному закону, трудно определить в силу как объективных, так и субъективных факторов. Такая ситуация, естественно, существенно влияет на форму конституции. Следует, однако, отметить выявившуюся в ряде современных государств тенденцию к усложнению формы писаной конституции, что обусловлено рядом факторов. Во-первых, как уже указывалось, некоторые международные акты приобретают ранг конституционных. Такова, например, Европейская конвенция о правах человека 1950 г., которая признается непосредственным источником права и имеет силу конституции в государствах, подписавших ее. Так, в Австрии Конвенция «наделена силой норм конституционного права». Следовательно, она является составной частью конституции не в материальном, а в формальном смысле. Вместе с тем как международный документ Конвенция не может быть изменена в установленном для других частей Конституции порядке. Во-вторых, в некоторых странах решениями органов конституционного правосудия конституционный ранг придается различным правовым актам.

.

Кодифицированная форма конституции состоит из различных частей, образующих ее структуру. Под структурой же конституции понимается порядок ее организационного строения, внутренней согласованности составных частей и последовательность их расположения. Уяснение структуры конституции имеет важное значение для понимания ее концепции, поскольку каждая составная часть представляет элемент общей композиции этого нормативного акта. Структура конституций имеет стандартизированный вид (за редким исключением): она включает преамбулу (введение), основную часть (основное содержание), заключительные и переходные положения, иногда дополнительные положения, изредка бывают приложения. Конституция РК 1995 г. отразила состояние общества и развитие государственности на современном этапе, что нашло свое выражение в структуре новой Конституции, которая состоит из преамбулы и 9 разделов. Действующая Конституция РК представляет собой кодифицированную конституцию. По сравнению с Конституцией РК 1993 г. она имеет более современную структуру, в которой имеются, кроме преамбулы, основная часть, а также заключительные и переходные положения.

Преамбула предусмотрена в большинстве конституций. Однако во многих она отсутствует, что присуще как старым конституциям, так и современным. По своему содержанию и объему конституционные преамбулы весьма различны. Одни очень кратки и ограничиваются торжественной формулой провозглашения конституции и некоторых целей, во имя которых она принимается. Другие, напротив, очень обширны: в них излагаются история страны до принятия конституции, перспективы дальнейшего развития общества и государства, стоящие перед ними цели и задачи, принципы внутренней и внешней политики. Это особенно характерно для социалистических конституций. Такова была и преамбула Конституции СССР 1977 г., в которой на манер партийной программы раскрывалось понятие построенного в СССР «развитого социалистического общества», указывались цели и задачи советского государства по строительству коммунизма и т.д. В преамбуле сжато указываются цели, во имя которых принята конституция, и принципы, лежащие в ее основе. В целом можно сказать, что преамбула современной конституции представляет ее концептуальную основу. Ее положения в концентрированном виде воплощают основные политико-правовые идеи «отцов конституции». Общепризнанно важное значение преамбулы для толкования всех положений конституции и действующих законов. Что же касается нормативной природы и юридической силы преамбул, то обычно признается, что положения преамбул правовыми нормами не являются, но имеют нормативное значение для толкования и применения остальных положений конституции. Однако в тех случаях, когда преамбулы содержат провозглашаемые права и свободы (как, например, преамбула Французской Конституции 1946 г., продолжающей действовать), они могут иметь то же юридическое значение, что и нормы основной части конституции.

В то же время проблема юридической природы преамбулы в теории конституции разных стран решается неодинаково. В одних странах преамбула не признается органической частью конституции, основному тексту которой она противопоставляется как не имеющая юридического значения. «Для законодателя преамбула конституции имеет только моральную силу»[5]. Нормативный и правовой характер преамбулы отрицается на том основании, что в отличие от регулирующих норм ее положения не могут применяться судами или использоваться в других видах правоприменительной деятельности. «Преамбула сама по себе не является документом, обязательным для судов»[6]. Однако во все большем числе стран начинает преобладать иной подход — положения преамбулы рассматриваются как имеющие ту же юридическую силу, что и иные конституционные положения.

В складывающейся современной казахстанской конституционной доктрине преамбула рассматривается как часть конституции и не проводится различия между преамбулой и другими ее структурными элементами. Преамбула отражает учредительный характер Конституции и указывает на особый субъект, который и принял ее, — народ Казахстана. В преамбуле заложены основные цели, во имя которых принята Конституция. Это созидание государственности на исконной казахской земле и желание занять достойное место в мировом сообществе. Принципы, лежащие в ее основе, говорят о приверженности идеалам свободы, равенства и согласия. Основная часть конституции подразделяется на разделы и главы. Их количество и порядок расположения во многом определяются как пределами конституционного регулирования, так и принципами, на которых основана конституция. Если социальное содержание конституции ограничено общественными отношениями, касающимися организации государственной власти и правового положения личности, то в ней отсутствуют главы (разделы или статьи), посвященные регулированию экономических и социальных отношений (как бы они не назывались: общественный строй, руководящие принципы, принципы экономической и социальной политики).

Основная часть Конституции РК состоит из восьми разделов, в которые входят нормы о принципах деятельности Республики Казахстан, о правах и свободах, о конституционных органах и их статусе. И, на наш взгляд, основная часть Казахстанской Конституции весьма логична по структуре. Раздел первый, именуемый «Общие положения», посвящен принципам деятельности Республики Казахстан, которые в целом определяют основы государственного устройства. Далее Конституция дает общую характеристику современной казахстанской государственности[7]. Прежде всего, Конституция утвердила Республику Казахстан демократическим, светским, правовым и социальным государством (ст. 1). Данная статья представляет собой новеллу казахстанской теории конституции. И в то же время несомненно на нее влияние германской конституционно-правовой мысли, поскольку именно послевоенная Германская Конституция впервые закрепила требования о социальности и правовой государственности. Конституция РК устанавливает соответствующую форму государства.

Республика Казахстан учреждается унитарным государством с президентской формой правления. В Конституции Казахстана подчеркивается, что народ является единственным источником власти. Помещение раздела (глав) о правах и свободах на одно из первых мест, что характерно для структуры современных конституций (например, раздел 2 Конституции РК 1995 г.), означает признание человека, с его интересами и потребностями, центром гражданского общества. О демократичности государства и приоритете либерально-демократических ценностей, а также о наличии естественно-правовой концепции в основе конституционной доктрины говорит тот факт, что за разделом «Общие положения» в казахстанской структуре Конституции следует раздел, посвященный человеку и гражданину. В нем даны основы правового статуса личности, а также понятие и основные принципы гражданства Республики Казахстан. Кроме того, в этом разделе воспроизводятся общепризнанные принципы и нормы международного права о правах человека и гражданина. Впервые Конституция РК признала, что права и свободы человека принадлежат каждому от рождения и признаются абсолютными и неотчуждаемыми (ст. 12). Конституция закрепила органический целостный комплекс конституционных прав и свобод, открывающий значительные возможности для самореализации личности. Кроме того, этот раздел содержит перечень конституционных обязанностей человека и гражданина в Республике Казахстан.

Часть Конституции, посвященная организации государственной власти, состоит из глав, нормы которых определяют основы для таких конституционно-правовых институтов, как Глава государства, Правительство, Парламент, судоустройство. Система и порядок расположения этих глав нередко обусловлены как принципом, положенным в основу организации государственной власти, так и той ролью, которая отводится Конституцией Главе государства, исполнительной и законодательной власти.

.

Система органов государственной власти Республики Казахстан в Конституции расположена в соответствии с устоявшейся традицией, когда сначала раскрывается статус Главы государства — Президента Республики. Раздел третий озаглавлен «Президент Республики Казахстан». Конституционное закрепление президентской формы правления предполагает значительное усиление института президентства в Республике Казахстан. Благодаря новому статусу Президента конституционно возвысилась его координирующая и динамизирующая роль в механизме взаимодействия всех трех ветвей власти. Президент является Главой государства, символом и гарантом единства народа и обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти. Конституция определяет требования к кандидату на пост Президента, регламентирует порядок выборов и процедуру инаугурации. Статья 44 Конституции закрепляет полномочия Президента РК. Впервые конституционно закреплена процедура отрешения Президента от должности.

В форме Конституции учитывается принцип разделения властей, и система соответствующих глав включает главы об исполнительной, законодательной и судебной власти. Порядок их расположения нередко обусловлен той ролью, которая отводится Конституцией каждой из них, хотя вряд ли можно говорить о «железной» закономерности. Во всяком случае в президентских и полупрезидентских республиках, где ключевая роль в осуществлении государственной власти принадлежит президенту, глава о нем, как правило, предшествует главе о законодательной власти (например, Конституции Франции, России, Казахстана, Бенина, Конго и др.). При парламентарной форме правления, напротив, глава о законодательной власти, как правило, занимает первое место (Конституции Италии, Болгарии, Чехии, Молдовы и др.). Расположение в Конституции органов государственной власти, возглавляющих соответствующие ветви единой власти, несколько необычно, путем вклинивания в их ряды Конституционного Совета республики. Сначала идет раздел четвертый «Парламент», который определяет правовое положение Парламента как высшего представительного органа, осуществляющего законодательные функции. Конституционной новеллой является двухпалатный постоянно действующий Парламент. Таким образом, парламентаризм, как идея представительного осуществления законодательной власти от имени народа, находит свое дальнейшее конституционное развитие. Конституция регламентирует структуру, компетенцию Парламента, организационные формы его деятельности и статус депутатов Парламента. Далее расположен раздел пятый Конституции — «Правительство», устанавливающий основы деятельности Правительства РК. Конституция определяет порядок формирования Правительства и назначения Премьер-Министра. Конституционно закрепляются компетенция Правительства и Премьер-Министра. Согласно Конституции 1995 г. Правительство возглавляет систему исполнительных органов.

Следующим, шестым разделом регламентируется организация и деятельность Конституционного Совета, являющегося новацией Конституции 1995 г., и определяется правовое положение Конституционного Совета, пришедшего на смену Конституционному Суду, который по ранее действовавшей Конституции являлся высшим органом судебной власти по защите Конституции. Конституционный Совет дает официальное толкование норм Конституции (ст. 72, п. 4). Нужно отметить, что Конституционный Совет занял место в иерархии конституционных норм ранее, нежели третья ветвь государственной власти — судебная власть. Поэтому следом расположен седьмой раздел Конституции «Суды и правосудие», посвященный судебной системе и основным принципам отправления правосудия в Республике Казахстан. Впервые в Конституции закрепляется принцип постоянства судей (ст.79, п.1), а также возможность судов обращаться в Конституционный Совет с представлением о признании нормативного правового акта неконституционным (ст. 78). Конституция отделяет дознание и предварительное следствие от суда и прокуратуры (ст.84, п.1). Кроме того, в данном разделе определяется конституционно-правовой статус прокуратуры.

Наряду с традиционными разделами во многих новейших конституциях имеются разделы, посвященные и другим частям государственного механизма: армии и силам безопасности, что особенно характерно для основных законов развивающихся стран; органам контроля (счетная палата, генеральный контролер); специальным органам защиты прав и свобод граждан (институт омбудсмена в его различных формах); консультативным органам (экономический и социальный совет, комиссии по делам гражданских служащих, по делам судебной администрации и т.п.). Характерной чертой современных конституций является то большое внимание, которое уделено в них вопросам организации местного управления и самоуправления, что находит отражение в подробном регулировании этих институтов нормами специальной главы (например, Конституции Италии, Венгрии, Мадагаскара, России и др.). Раздел восьмой «Местное государственное управление и самоуправление» дает определение местного государственного управления и основных начал местного самоуправления. Согласно ст. 85 Конституции местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами. Основной задачей местного самоуправления является обеспечение самостоятельности населения при решении вопросов местного значения. Наконец, свои особенности имеет структура конституций федеративных государств. В них предусмотрена специальная глава о разграничении компетенции между федерацией и ее субъектами (например, глава 3 Конституции РФ, в которой регулируются такие вопросы, как состав Федерации, правовой статус ее субъектов, разграничение компетенции между Федерацией и ее субъектами).

Следует отметить, что в структуре ряда новых конституций находят отражение современные интеграционные процессы: появляются специальные разделы, содержащие положения о региональных объединениях государств. Заключительные положения содержат различные нормы. Здесь обычно устанавливается порядок вступления конституции в силу. Иногда, если это не урегулировано в основной части, здесь помещают нормы о порядке изменения конституции или о государственных символах. Переходные положения определяют сроки вступления в действие отдельных конституционных норм, которые не могут быть реализованы сразу, порядок и сроки замены прежних конституционных институтов новыми. Нередко нормы, содержащиеся в переходных положениях, обозначаются не в виде статей, как сделано в основной части конституции, а в виде параграфов или еще как-нибудь, с тем чтобы показать их специфический характер. В то же время они представляют собой неотъемлемую часть конституции и очень важны для правоприменителя (особенно суда), потому что указывают, с какого времени подлежит применению та или иная конституционная норма. В переходных положениях устанавливаются сроки для издания законов, к которым отсылает конституция, либо вообще для приведения законодательства в соответствие с конституцией. Последняя часть Конституции состоит из девятого раздела «Заключительные и переходные положения», который содержит нормы, регламентирующие вступление Конституции в силу, и нормы, обеспечивающие процедуру реализации отдельных конституционных установлений. В заключительных и переходных положениях регулируется порядок внесения изменений и дополнений в Конституцию РК, конституционный механизм поправок, вносимых в нее.

Приложения к конституциям имеют важное юридическое значение. Например, в некоторых приложениях к Конституции Индии содержится распределение компетенций между Союзом и Штатами. Характерной чертой структуры некоторых конституций, главным образом государств, возникших на месте бывших английских колониальных владений, является включение целого ряда приложений, различных по содержанию и своему значению. Среди них есть очень важные. Но есть и менее значительные, такие, например, как содержащие текст присяги президента, депутатов парламента, членов правительства и судей. По существу каждое приложение представляет собой развернутое изложение положения соответствующей нормы, содержащейся в основном тексте конституции. Такая связь приложения с конкретной нормой основного текста означает, что приложение — составная часть структуры конституции, обладающая той же юридической силой, что и другие ее нормы. Приложение изменяется в порядке, установленном для изменения нормы, с которой оно связано.

Необходимость принятия конституции возникает в трех случаях. Во-первых, при образовании нового государства. В этом случае конституция является не только основным законом, но и учредительным актом, юридически оформляющим возникновение нового государства. Таковы, например, первые конституции государств, возникших в результате ликвидации колониальной системы, распада Советской, Югославской и Чехословацкой Федераций в начале 90-х годов. К такой конституции относилась Конституция РК 1993 г. Во-вторых, при смене политического режима в результате социальной революции, мирной или насильственной (например, Конституция РСФСР 1918 г., новые конституции в постсоциалистических государствах), преобразования военных диктатур, порожденных военными переворотами в гражданские режимы, что особенно характерно для политического развития освободившихся стран. В-третьих, если действующая конституция не может быть приведена в соответствие путем ее частичного изменения, с учетом тех существенных перемен, которые произошли в политической, социальной и экономической жизни общества.

Указанные обстоятельства оказывают значительное влияние на определенные процедуры принятия конституции. В первом случае эта процедура, естественно, не может быть предусмотрена какой-либо конституцией (исключением, пожалуй, являются лишь некоторые бывшие советские республики, подпадающие одновременно под первый и второй случаи). Во втором (если речь идет о мирной революции) и в третьем случаях возможно использование процедуры, установленной действующей конституцией. Следует, однако, подчеркнуть, что немногие современные основные законы регулируют такую процедуру. Современная конституционная доктрина выработала ряд способов принятия конституции, которые различаются в зависимости от того, кто осуществляет учредительную власть. Необходимо отметить, что доктрина конституционализма различает не только законодательную, но и учредительную власть. При этом если обычные законы принимаются в порядке осуществления законодательной власти, конституция — путем осуществления учредительной власти.

«Конституционные тексты — порождение не законодательной власти, которая является подчиненной, а высшей власти, называемой учредительной»[8]. Следует отметить, что в отечественной науке конституционного права понятие «учредительная власть» используется при рассмотрении порядка принятия и изменения конституции. Г.С.Сапаргалиев полагает, что из признания того, что народ Казахстана является единственным субъектом, принимающим Конституцию, вытекает ее учредительный характер. Народ Казахстана является единственным источником государственной власти в стране и носителем суверенитета. Поэтому он обладает учредительной властью. Именно посредством Конституции народ Казахстана учредил государство, определил формы его правления и устройства, основы социально-эконо­мического строя, статуса человека и гражданина. Только народ, а от имени народа — Парламент, может внести изменения в основы устройства государства.

Можно выделить три таких основных способа: представительными органами, избирательным корпусом, Главой государства. Применяются они как в «чистом» виде, так и в различных сочетаниях. К представительным органам, наделяемым учредительной властью, относятся учредительное (конституционное) собрание, Парламент, надпарламентское учреждение. Учредительное собрание — это выборный орган, образуемый специально для разработки и принятия конституции. Начало практике созыва учредительного собрания положили США (Филадельфийский конвент 1787 г.)[10]. В дальнейшем она получила широкое распространение, особенно после Второй мировой войны, в европейских странах. Созыв учредительного собрания для принятия конституции предусматривается некоторыми новейшими основными законами (например, Болгарии, Никарагуа, России).

Учредительные собрания различаются по способу формирования и своей компетенции. По первому критерию можно выделить два вида учредительных собраний. Первый и преобладающий — это учредительные собрания, формируемые путем всеобщих и прямых выборов. Второй — учредительные собрания, часть членов которых избираются прямыми или непрямыми выборами, а часть назначается или делегируется. По второму критерию учредительные собрания подразделяются на суверенные и несуверенные. Суверенные — окончательно принимающие конституцию (например, Французское учредительное собрание 1848 г.), и несуверенные — вырабатывающие лишь текст конституции, который затем утверждается иным способом, чаще всего референдумом (например, в той же Франции первое и второе учредительные собрания 1946 г.). Учредительные собрания вырабатывали Конституции во Франции, Италии, Югославии в 1945–1947 гг., в Португалии — в 1975, 1976 гг., в Болгарии и Румынии — в 1990, 1991 гг. и во многих других странах. Обычно такие конституции наиболее демократические. В литературе встречается также классификация учредительных собраний с ограниченными полномочиями — это собрание, единственной функцией которого является разработка или разработка и принятие конституции. Однако гораздо чаще учредительное собрание имеет неограниченные полномочия, т.е. одновременно с учредительной властью осуществляет полномочия парламента. Наконец, конституция принимается надпарламентским выборным органом (Индонезия, Китай, Монголия). Так, в Индонезии Основной Закон 1945 г. предусматривает, что новая конституция принимается Народным консультативным конгрессом, состоящим из Совета народных представителей (парламента) и представителей от районов и групп населения. В Китае это Всекитайское собрание народных представителей — орган, аналогичный бывшему Съезду народных депутатов в России, к компетенции которого относилось принятие конституции (ст. 104 Конституции РСФСР 1978 г. с поправками).

Использование референдума как самостоятельного способа принятия конституции, без участия в ее разработке того или иного из рассмотренных нами представительных органов, — довольно редкое явление в развитых странах. В развивающихся странах до конца 80-х годов ХХ в. референдум широко использовался как самостоятельный способ принятия конституции, проект которой обычно разрабатывался военным или революционным советом. Значение использования референдума при принятии конституции может быть различным. Одно дело, когда референдум проводится для утверждения конституции, гласно разработанной и принятой парламентом или учредительным собранием, и другое — когда народу предлагается высказаться по проекту, подготовленному келейно, в недрах правительственных структур. Очевидно, что освещение на референдуме акта, принятого парламентом или учредительным собранием, отвечает требованиям демократии, если референдум проводится в спокойной обстановке, без одностороннего давления на избирателей. Если же на народное голосование выносится проект, подготовленный правительством, помимо парламента, а подчас и вопреки ему (в социалистических странах — подготовленный в недрах аппарата компартии и лишь формально одобренный парламентом), то конституционный референдум зачастую превращается в плебисцит, на котором голосуется, по существу, доверие правительству (в социалистических странах — руководству компартии). Избиратели в таких условиях обычно подвергаются серьезному давлению и часто одобряют реакционные конституционные акты.

Однако референдум являлся лишь окончательной стадией процесса разработки и принятия формы конституции. Этот процесс значительно демократизировался и приобрел оригинальные черты в условиях перехода от тоталитарных и авторитарных режимов к демократии. Все большее распространение получает такой метод, как созыв для обсуждения и согласования основных принципов будущей конституции общенациональной конференции с участием всех политических и социальных сил страны (политических партий, общественных организаций, деловых и религиозных кругов и т.д.). Конференции одобряли согласованные принципы будущей конституции и поручали созданному ими на переходный период временному законодательному органу (Высший Совет республики в Бенине, Конго, Того, Чаде) разработать на их основе окончательный проект и вынести его на референдум.

Принятие конституции представительным учреждением или избирательным корпусом — преобладающие в настоящее время способы. Другой способ, имевший ранее значительное распространение, — принятие конституции односторонним актом главы государства (так называемая октроированная, т.е. дарованная конституция). Такие конституции в начале прошлого века часто именовались хартиями. Такова, например, Хартия 1814 г., которую Людовик XVIII предоставил на основе собственной власти (хотя вряд ли полностью по собственной воле) французскому народу: «Мы добровольно и в силу свободного осуществления нашей королевской власти даровали и даруем, уступили и пожаловали нашим подданным, как за себя, так и за наших преемников, навсегда нижеследующую конституционную Хартию…»[12]. Специфическим видом октроированных конституций были первые конституции многих новых государств — бывших английских колониальных владений. Называя Конституцию Нигерии 1960 г. неавтохтонной, известный нигерийский государствовед Б.Нвабуезе отмечает: «Автохтонной является такая конституция, которая приобретает юридическую силу в результате того, что она принимается или санкционируется не английским правительством, а местной властью». Октроированный характер конституции внешне выражается в соответствующей, иногда развернутой, иногда весьма краткой, формуле, обычно помещаемой в преамбуле и указывающей на источник происхождения конституционного акта, как было показано в приведенной выше цитате.

Конституционной истории развивающихся стран известны и другие весьма оригинальные способы принятия конституции. Так, первые Основные Законы Анголы и Мозамбика 1975 г. были приняты высшими руководящими органами политических партий (соответственно ЦК МЛПА и ЦК Фрелимо) накануне провозглашения независимости этих стран; в Конго третья Конституция страны 1969 г. была принята I съездом правящей Конголезской партии труда, а Конституция 1973 г. — II чрезвычайным съездом партии и затем вынесена на референдум. Оценка каждого из рассмотренных способов принятия конституции с точки зрения его демократизма зависит от конкретно-исторических условий, в которых он применяется. Вместе с тем можно, очевидно, высказать и ряд принципиальных соображений. Во-первых, принятие конституции односторонним актом главы государства (не говоря уже о партийном органе) ни при каких условиях не совместимо с демократией. Во-вторых, наделение действующего парламента или надпарламентского органа полномочием принимать новую конституцию без последующего ее утверждения на референдуме может привести к искажению воли избирателей. Избранные в иных условиях, с иной целью эти органы не могут адекватно выражать волю народа по такому коренному вопросу, как принятие новой конституции (к тому же народ специально не уполномочивал их на это). Во всяком случае, разработанный парламентом проект должен быть предоставлен на широкое обсуждение общественности, но не формальное, какими были, например, всенародные обсуждения, проводившиеся в социалистических странах и не имевшие практических последствий. Окончательный текст, принятый представительным органом, подлежит вынесению на референдум. В-третьих, применение референдума как самостоятельного способа принятия конституции, проект которой выработан правительством, революционным или военным советом без участия полномочных представителей народа, не соответствует принципам демократии. Как свидетельствует практика, нередко такой референдум приобретает характер плебисцита, на котором главным вопросом становится получение доверия политическим лидером или политической партией, руководившими разработкой конституции. В-четвертых, наиболее демократическим является принятие конституции учредительным собранием, избранным на основе всеобщих и прямых выборов. В этом случае избиратели дают его депутатам ясно выраженный мандат на разработку и принятие новой формы конституции (в отличие, например, от принятия конституции парламентом или надпарламентским органом). При этом целесообразно, чтобы учредительное собрание не наделялось полномочиями парламента, осуществление которых неизбежно приводит к затягиванию процесса разработки и принятия конституции. Следует, однако, еще раз подчеркнуть, что как выбор, так и оценка того или иного способа принятия конституции зависят не только от формально-юридических моментов, но и от ряда факторов политического, исторического характера (например, референдум в условиях демократического или авторитарного режима, использование различного рода общественных форумов при отсутствии условий для созыва учредительного собрания и т.д.).

Конкретно-исторические условия страны, принимающей новую конституцию, в конечном счете, определяют и срок ее действия. В конституционной доктрине и практике конституции по времени действия различаются постоянные, имеющие формально не ограниченный срок действия, и временные, действующие в течение установленного срока или до наступления определенного события. Большинство конституций являются постоянными, о чем свидетельствует отсутствие в них не только указания срока действия, но, как отмечалось, и норм, регулирующих процедуру их отмены и принятия новой конституции. Некоторые (впрочем, немногие) декларируют свою неотменяемость — например, Конституция Мексики 1917 г. Однако понятие «постоянная конституция» выражает, скорее, намерение учредителя в момент принятия основного закона, чем фактическую его неотменяемость. Из действующих ныне конституций лишь немногие, учитывая время их действия, могут рассматриваться как постоянные. В большинстве современных государств срок действия «постоянных конституций» оказывается весьма ограниченным. Это характерно и для некоторых стран с длительной историей конституционного развития (некоторые латиноамериканские страны, принявшие по 10 и более конституций, Франция — 13 конституций).

В последние десятилетия широкое распространение получила практика принятия временных конституций. В 60–70-х годах они были приняты в ряде стран Азии и Африки в период становления национальной государственности. На рубеже 80–90-х годов временные конституции принимаются в ряде стран, совершающих переход от тоталитарных и авторитарных режимов к демократии. В обоих случаях цель временной конституции — закрепить организацию государственной власти на переходный период, которая должна создать необходимые предпосылки для принятия постоянной конституции и учреждения предусмотренных ею государственных институтов. Так, в Республике Казахстан до принятия Конституции 1993 г. были предложения о принятии временной конституции. Это обосновывалось тем, что целесообразно принять временную конституцию в переходный кризисный период, когда, с одной стороны, процесс политических и экономических преобразований требует новой организации государственной власти, а с другой — отсутствуют условия для тщательной разработки постоянной конституции, что было вполне очевидно. Ныне действующая Конституция РК была принята путем всеобщего голосования на республиканском референдуме. Предварительно проект Конституции был вынесен на всенародное обсуждение.

Принятие конституции тем или иным способом — это прежде всего легализация конституции, которая становится законным документом, обладающим высшей юридической силой. Вместе с тем в этой процедуре всегда присутствуют и элементы легитимации, делающие этот документ в представлении населения обоснованным, соответствующим чаяниям и надеждам людей. В настоящее время референдум — наиболее часто применяемый способ принятия конституции. Он использовался во многих странах: во Франции в 1958 г., в России в 1993 г. и в Казахстане в 1995 г. Надо отметить, что закон, принятый на референдуме (в том числе и основной закон), имеет приоритет перед законом, принятым высшим представительным органом. Поскольку референдум представляет собой наиболее высокую форму демократии — как институт, непосредственно выражающий волю народа. Конституция 1995 г., принятая на референдуме, выступила как инструмент легитимации государственной власти.

Одним из юридических свойств конституции, как отмечалось, является ее стабильность. Из этого, однако, не следует, что конституция не подлежит ни при каких условиях изменениям и дополнениям. В ней должны найти отражение качественные изменения тех общественных отношений, которые составляли предмет регулирования в момент принятия основного закона. В противном случае она рискует превратиться в исторический документ, утративший нормативную силу и имеющий мало общего с реальной действительностью. Поэтому каждая конституция в связи с изменениями в общественной жизни в соотношении политических сил может, а порой и должна быть изменена. В этом нет проблемы, когда речь идет об изменениях в так называемых гибких конституциях, что достигается путем принятия обычного закона. Каждый последующий закон, содержащий конституционные нормы, изменяет либо замещает предыдущий или устанавливает положения, ранее не регулировавшиеся либо регулировавшиеся обычным правом.

Сложнее обстоит дело, когда нужно изменить жесткую конституцию. Жесткость конституций имеет целью обеспечить их стабильность, которая, в свою очередь, способствует укреплению их авторитета и относительному постоянству конституционного строя. Есть разные способы обеспечения жесткости конституций. Жесткость конституции предполагает усложненный способ внесения изменений и дополнений. Необходимость особого порядка изменения писаной конституции исходит из учредительного характера норм конституции, поскольку только народ обладает учредительной властью и правом ревизовать основной закон, который он принял. Вполне закономерно, что конституция должна изменяться и дополняться в порядке, отличном от того, в соответствии с которым принимаются обычные законы. Поэтому жесткость казахстанской конституции является необходимым элементом развивающейся конституционной доктрины современного Казахстана. Жесткость конституции проявляется в двух аспектах: материальном и процедурном. В первом случае речь идет об ограничении учредительной власти, установлении определенных пределов ее осуществления, что характерно для многих современных конституций. Учредительная власть ограничивается по содержанию (предмету пересмотра), а также по времени и обстоятельствам ее осуществления. Все большее распространение в последнее время получает практика объявления основных, наиболее важных, с точки зрения учредителя, конституционных положений, не подлежащих изменению. Жесткость является одной из причин неизменности таких конституций, как Конституция Японии 1946 г., Конституция Дании 1953 г.

Юридической гарантией стабильности конституции является особый порядок ее изменения, призванный обеспечить как статичность, так и динамизм основного закона. При этом пределы ограничения учредительной власти по содержанию в отдельных странах весьма различны. Некоторые конституции ограничиваются указанием на один или несколько объектов, не подлежащих изменению. Согласно ст. 79 Основного Закона ФРГ не допускаются изменения, затрагивающие разделение федерации на земли, принципы сотрудничества земель в законодательстве и основные принципы, установленные в ст.ст. 1 и 20. «В целом не подлежащая конституционному изменению материальная основа Основного Закона совпадает с тем, что ст.ст. 18, 21, абзац 2 и ст. 91 характеризуют ее как основу свободного демократического строя». Конституция РК не допускает изменения установленных ею унитарности и территориальной целостности государства, а также формы правления. Доктрине конституционализма известны различные по степени своей сложности процедуры принятия конституционных законов, во многих отношениях отличающиеся от обычной законодательной процедуры. Процедура принятия конституционного закона складывается из ряда стадий, количество и характер которых в отдельных странах различны. Первой стадией является внесение конституционного законопроекта. Право инициативы конституционного пересмотра предоставляется определенным субъектам, круг которых может совпадать или не совпадать с кругом субъектов, обладающих правом обычной законодательной инициативы. В последнем случае этот круг, как правило, уже круга субъектов, наделяемых правом внесения обычных законопроектов. Обычно этим правом наделяются глава государства, правительство, депутаты.

Вместе с тем в круге субъектов могут находить отражение особенности государственного устройства отдельных стран. Так, в ряде федеративных государств правом инициативы конституционного пересмотра обладают в той или иной форме субъекты федерации. В ряде стран конституционный законопроект может быть внесен в порядке «народной инициативы», т.е. определенным числом избирателей. Круг субъектов, обладающих правом инициативы конституционного пересмотра, в известной мере может свидетельствовать и о характере политического режима. Наконец, круг субъектов, наделяемых правом инициативы конституционного пересмотра, может свидетельствовать о месте и роли того или иного конституционного института. В большинстве президентских и полупрезидентских республик президент наделяется этим правом наряду с другими субъектами (его лишен обычно временный президент, как, например, в России). Во всех странах депутаты представительного органа наделены правом инициативы конституционного пересмотра. Однако, как правило, это право предоставляется не отдельным депутатам, а группе, численность которой весьма различна (от 1/5 депутатов Палаты, например, в России, до 1/3 — в Бенине, Конго, Мавритании или на Филиппинах).

Сама процедура — принятие конституционного закона — характеризуется рядом специфических моментов. Прежде всего с точки зрения применяемой процедуры изменения можно выделить две группы конституций: конституции, все статьи которых изменяются в одном порядке, и конституции, для изменения которых устанавливаются, в зависимости от характера отдельных норм, различные процедуры. К первым относится большинство конституций, например, Франции, США, Китая, Казахстана, Румынии, Мексики, Конго, Чехии и др. Чаще всего для изменения конституции устанавливается требование квалифицированного большинства в палатах парламента. Иногда требуется повторное голосование парламента того же созыва через определенный срок. Для изменения особо жестких конституций предусматривается утверждение поправок на референдуме, или определенным большинством субъектов федерации, или повторное принятие поправок парламентом следующего созыва. Например, для изменения Конституции Соединенных Штатов Америки 1787 г. необходимо, чтобы поправку одобрили две трети общего числа членов каждой палаты Конгресса и законодательные собрания в трех четвертях (т.е. в 38) штатов. При двухпалатном парламенте обычно конституционный закон принимается раздельно каждой палатой, однако в ряде случаев — на совместном заседании обеих палат, созываемом в обязательном (Мексика, Казахстан, Эквадор) или факультативном (Франция, Конго) порядке. В большинстве стран представительное учреждение окончательно принимает конституционный закон. Вместе с тем во многих странах предусмотрена его последующая ратификация избирательным корпусом (конституционный референдум) или законодательными органами субъектов федерации.

В редких случаях конституционный закон может быть принят и без участия представительного учреждения, путем референдума, как это имело место во Франции, где президент де Голль дважды прибег к процедуре, предусмотренной ст. 11 Конституции, что вызвало острую полемику среди французских юристов и политиков, часть которых утверждала, что эта статья предусматривает не конституционный, а законодательный референдум. Для многих современных конституций, как отмечалось, характерна тенденция к установлению формальной иерархии конституционных норм, основанной на различиях в процедуре их изменения. Выделяется ряд так называемых укрепленных статей, изменяемых в более усложненном порядке, чем остальные. Обычно к ним относятся статьи, содержащие нормы о правах и свободах человека; о форме государственного устройства, особенно в федеративных государствах; об организации высших органов государства; о порядке изменения конституции. Для изменения укрепленных статей применяются многообразные способы, которые частично вообще не используются для изменения других конституционных положений, а частично дополняют обычную процедуру пересмотра. К ним относятся: а) созыв учредительного собрания в обязательном порядке (Болгария); б) конституционный референдум по закону, принятому парламентом, что не требуется для изменения других конституционных положений (Литва, Мозамбик, Мадагаскар, Молдова, Шри-Ланка, Эстония); в) ратификация конституционного закона законодательными органами субъектов федерации (Индия, Пакистан, Югославия) или провинций (ЮАР).

Примером усложненной процедуры изменения укрепленных статей конституции федеративного государства может служить Конституция Югославии 1992 г. Все ее статьи, за исключением семи, изменяются актом, который принимается обеими палатами Федерального собрания большинством (в две трети) голосов от общего числа их членов. Для изменения семи статей, определяющих состав федерации, распределение компетенции между федерацией и ее субъектами, правовое положение последних, установлен следующий порядок, указанный ст.ст. 140, 141[16]. Предложение об изменении этих статей принимается нижней палатой — палатой граждан — большинством (в две трети) голосов, после одобрения его собраниями субъектов федерации. После этого палата граждан принимает акт о поправке тем же большинством, но он также нуждается в одобрении собраний субъектов федерации. В ряде конституций имеются статьи, которые изменяются не конституционным, а обычным, или органическим, законом. Таковы, например, уже упоминавшиеся некоторые статьи индийской Конституции и ст. 65 Конституции РФ.

Наиболее распространенный способ инкорпорирования поправок в текст формы конституции — простая замена прежних положений вновь утвержденными, либо исключение прежних положений, либо добавление новых (Италия, Германия и др.). Однако известен и другой способ включения поправок, а именно прибавление новых положений к действующему тексту без формального исключения тех норм, которые перестали действовать. США первыми применили такой способ: поправки публикуются отдельно, после первоначального текста конституции. Первый способ имеет то преимущество, что не требует от правоприменителя или другого лица сравнения прежних и новых норм для установления того, которые из них действуют в настоящий момент, а кроме того, обеспечивает легкую обозримость всего действующего нормативного материала. Второй же способ позволяет всегда видеть все действовавшие ранее конституционные тексты, что может оказаться необходимым правоприменителю или другому заинтересованному человеку.

Анализ различных способов и процедур внесения изменений в конституцию был бы неполным без рассмотрения еще двух вопросов: о промульгации конституционных законов и возможности их признания неконституционными органами конституционного контроля. Что касается промульгации, то можно отметить два момента. Во-первых, конституционный закон, принятый на референдуме или одобренный субъектами федерации, не подлежит утверждению главой государства. Во-вторых, конституционный закон, принятый парламентом, в большинстве стран промульгируется главой государства, который не обладает в этом случае правом вето, что иногда прямо зафиксировано. Здесь возникает другой вопрос, который ввиду его неурегулированности оставляет много неясного в процедуре частичного пересмотра. Во-первых, в Конституции РК не сказано, каким актом она изменяется. В США, к примеру, поправка принимается не законом, а так называемой объединенной (или совместной) резолюцией, которая в случае ее ратификации штатами не подписывается президентом. Представляется необходимым уточнить в Конституции вопрос о наименовании нормативного акта, коим изменяется Конституция РК. В ряде стран право вето главы государства, которым он располагает в отношении обычных законов, распространяется и на конституционные (Нидерланды, Индия, Пакистан), что, естественно, ограничивает учредительную власть парламента.

Рассмотренные способы и процедуры изменения формальной конституции дают представление о различной степени ее жесткости в отдельных странах. Несомненно, что чем сложнее процедура принятия конституционных законов, тем труднее изменять конституцию. Однако вряд ли можно объяснять неизменность или динамизм той или иной конституции только предусмотренным ею порядком изменения. Важнейшие значения имеют факторы исторического, политического характера. Опыт конституционного развития дает немало примеров, когда достаточно жесткие конституции изменялись почти парламентно. Одна из причин такой легкости перекраивания конституции — особенность политической системы, заключающаяся в том, что на протяжении всего этого периода доминирующее положение занимала одна политическая партия, располагавшая необходимым большинством как в федеральном, так и штатных парламентах. И наоборот, в условиях многопартийной системы, при которой возможны различные комбинации расстановки политических сил в парламенте и вне его, даже конституции, предусматривающие сравнительно простую процедуру изменения, могут на практике оказаться в высшей степени жесткими.

В целом, однако, анализ способов и процедур изменения конституции, выработанных мировой конституционной практикой, позволяет сделать вывод о том, что для большинства современных государств характерна тенденция к усилению юридических гарантий стабильности основного закона, повышению степени его жесткости. Об этом, в частности, свидетельствует рост числа конституций, которые предусматривают неприкосновенность основополагающих положений или усложненную процедуру их изменения, что является одним из важных правовых средств их защиты.

Усложненный порядок пересмотра конституции способствует закреплению такого качества, как стабильность. Прежде всего необходимо отметить, что в п. 2 ст. 91 Конституции РК предусмотрены базовые, основополагающие установления, не подлежащие изменению. К ним относятся унитарность и территориальная целостность государства, а также форма правления республики. Их изменение возможно только посредством принятия новой конституции. Под изменениями конституции понимаются поправки, которые по своему целевому назначению меняют смысл конституционной нормы. Дополнениями конституции признаются поправки, уточняющие либо развивающие основные положения конституционной нормы. Хотя, конечно, внесение поправок возможно и из непосредственного «вторжения» в ткань конституции путем принятия законов в качестве приложений к основному, неизменному тексту, как это было сделано в США.

.

Изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан могут быть внесены республиканским референдумом, проводимым по решению Президента Республики Казахстан. Инициатива в проведении республиканского референдума может принадлежать Парламенту или Правительству, а также самому Президенту и гражданам Казахстана. Республиканский референдум считается состоявшимся, если в голосовании приняли участие более половины граждан Республики Казахстан, имеющих право участвовать в республиканском референдуме. Поправки в Конституцию, вынесенные на республиканский референдум, считаются принятыми, если за них проголосовали более половины граждан, принявших участие в референдуме.

Проект изменений и дополнений в Конституцию РК не выносится на республиканский референдум, если Президент решит передать его на рассмотрение Парламента (ст. 91, п.1). В этом случае поправки в Конституцию будут приниматься путем законодательной процедуры, установленной Конституцией РК. Парламент вносит изменения и дополнения в Конституцию по предложению Президента РК на совместном заседании Палат (ст. 53, п.1 Конституции Республики Казахстан). Поправка в Конституцию считается принятой, если за неё проголосовали не менее трех четвертей от общего числа депутатов Парламента в соответствии с регламентом Парламента РК.

Дальнейшее свое развитие конституционное законодательство получило в октябре 1998 г., когда были внесены изменения и дополнения в Конституцию РК. Конституционно-правовая практика оказала несомненное влияние на дальнейшее становление конституционной теории республики, значительно расширив полномочия Парламента по принятию поправок в Конституцию. Пункт 1 ст. 91 был дополнен конституционным установлением о праве Парламента РК принять закон о вынесении на республиканский референдум изменений и дополнений в Конституцию, в случае если Президент отклоняет предложение Парламента о внесении изменений и дополнений в Конституцию. В Конституции заложен механизм преодоления подобного отказа Президента. Парламент вправе большинством не менее четырех пятых голосов от общего числа депутатов каждой из Палат Парламента принять закон о внесении этих изменений и дополнений в Конституцию. Президент в этом случае подписывает данный закон и выносит на республиканский референдум. Поправки считаются принятыми в случае одобрения их всеобщим голосованием на республиканском референдуме. Представляется, что данная конституционная новелла являет собой демократизацию общественной жизни Казахстана и будет способствовать становлению парламентаризма как одной из слагаемых казахстанского конституционализма.

ОСТАВИТЬ КОММЕНТАРИЙ

Лимит времени истёк. Пожалуйста, перезагрузите CAPTCHA.